Han transcurrido 5 años desde que la sociedad ecuatoriana, democráticamente, decidió apostar por un proyecto político que transformara radicalmente las inequitativas formas de distribución del poder a nivel nacional y territorial. El Ecuador de ese entonces demandaba acciones revolucionarias con el objeto de recuperar lo público y devolver la confianza ciudadana en el Estado y sus instituciones, debilitadas por una agresiva retórica antipolítica y una serie de políticas e instrumentos que afianzaban la agenda neoliberal.
En ese contexto, la nueva organización territorial fue uno de los pilares de la propuesta de recuperación y transformación del Estado; la tesis de caminar hacia un Estado regional autónomo, que supere la histórica y aberrante inequidad territorial, se fue consolidando. Para ello, se requirió de un Estado que, a más de recuperar sus facultades de rectoría, planificación y regulación, se gobernase de manera profundamente descentralizada, entendiendo a ésta como una forma de redistribución del poder y de ejercicio corresponsable en la obligación de satisfacer las demandas de la ciudadanía. La descentralización, por lo tanto, no es un proceso tecnocrático sino democrático.
En el modelo anterior, todas las competencias del gobierno central podían “descentralizarse” a excepción de las regularmente calificadas como intransferibles, requiriéndose tan solo de la simple voluntad de los gobiernos subnacionales para asumirlas y ejercerlas “a la carta”, a partir de un modelo de negociación “uno a uno”, que fomentaba prácticas excluyentes y clientelares, y que no consideraba la integralidad del país. Frente a esa realidad, la Constitución de 2008 y el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, desarrollan un modelo que se rige por principios de obligatoriedad, progresividad, equidad, solidaridad, subsidiariedad, corresponsabilidad y unidad, entre otros. Otra diferencia esencial entre el nuevo modelo y el anterior radica en el componente fiscal de la descentralización; así, la Constitución dispone de manera expresa que toda competencia debe ser transferida con recursos, es por ello que el COOTAD desarrolla el procedimiento de costeo de las competencias a transferir, además de que tiene por objeto generar mayor equilibrio territorial en la provisión de bienes y servicios públicos.
La Constitución consagra un Sistema Nacional de Competencias que, a través de un organismo integrado democráticamente por todos los niveles de gobierno (Consejo Nacional de Competencias), regula el procedimiento y la transferencia de las competencias exclusivas y adicionales. Con ello se busca dotar de institucionalidad al sistema, a diferencia del modelo anterior en el que no existía rectoría alrededor del proceso de descentralización, siendo esta una de las razones de su exiguo impacto en ese período. En este sentido, el Consejo Nacional de Competencias, de conformidad con el COOTAD, tiene la obligación de aprobar un Plan Nacional de Descentralización cuya finalidad es impulsar la equidad interterritorial. Este Plan tiene tres grandes objetivos estratégicos: a) garantizar que el proceso de descentralización promueva la equidad social, territorial y fiscal en el país; b) impulsar la integralidad y excelencia de la gestión pública a través del proceso de descentralización; y c) garantizar que el proceso de descentralización sea transparente, participativo y responda a las realidades y necesidades territoriales. Alrededor de estos tres objetivos se articularon políticas y metas que apuntalan la finalidad última de la descentralización: alcanzar el Buen Vivir.
Uno de los ejes de nuestro nuevo Estado constitucional de derechos y justicia es el haber consagrado la participación ciudadana como mecanismo de legitimidad democrática que complementa y enriquece a las formas tradicionales de democracia representativa; en ese sentido, debemos relevar la fuerza participativa en la construcción del Plan Nacional de Descentralización, pues se contó, precisamente, con la subrayada “participación” activa de alrededor de 3000 personas, en 24 talleres provinciales, y en donde estuvieron representadas 1200 entidades entre organizaciones sociales, GAD y ejecutivo desconcentrado. Este Plan significó un ejercicio democrático que hizo realidad la construcción de política de descentralización de abajo hacia arriba en cumplimiento de las disposiciones de nuestro nuevo marco constitucional.
El Plan Nacional de Descentralización no puede sino tener como fundamento teóricoconceptual el Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013, en virtud del principio de complementariedad y en consideración a que uno de sus objetivos centrales es construir un Estado democrático para el Buen Vivir, en el cual se garanticen los derechos de la ciudadanía, pueblos, nacionalidades, comunas y comunidades.
La descentralización no es un proceso neutro, es un proceso eminentemente político, que busca mejorar en el territorio la esperanza y calidad de vida de la población; establecer un régimen económico productivo popular, solidario y sostenible; fomentar la participación y control social; asegurar a la población el acceso equitativo, permanente y de calidad al agua, aire y suelo; proteger la diversidad cultural; y, sobre todo, promover un ordena- miento territorial equilibrado y equitativo que integre y articule las actividades socioculturales, administrativas, económicas y de gestión que coadyuven a la unidad del Estado.
Se trata de un cambio de época. “El Estado a tu lado” es nuestra consigna. Los territorios son ya parte del territorio nacional. Las autonomías significan integración y no autoaislamiento ni fragmentación.
Con este marco, presentamos a continuación el Plan Nacional de Descentralización que dirigirá la implementación de este proceso en nuestro país entre el año 2012 y el 2015.
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